L’agenda 2030: Un partenariat mondial (5/5)

par Félix Larose-Tarabulsy

Le quatrième et dernier buzzword étudié dans le cadre de cette série d’articles est « partenariat mondial ». Ce terme n’est pas propre à l’Agenda 2030. Cependant, une place particulière lui a été accordée lors du processus d’élaboration, entre autres parce qu’il répond à de nombreuses critiques faites à l’égard de l’Objectifs de Développement Durable 8 « Mettre en place un partenariat mondial pour le développement ».

Essentiellement, l’idée d’un partenariat mondial fait référence au caractère nécessaire de la coopération entre les différents acteurs du développement pour l’atteinte des ODD. L’Assemblée Générale de l’ONU avait ainsi déclaré : « Nous sommes conscients que nous ne pourrons atteindre des cibles et des objectifs aussi ambitieux sans un Partenariat mondial revitalisé et consolidé » (AGONU, 2015 : para. 60).

Les signataires s’entendent donc sur le fait que les actions individuelles des gouvernements nationaux sont insuffisantes, et que la coopération entre les acteurs du développement est une condition nécessaire pour la réalisation de l’Agenda 2030. Ce consensus est toutefois superficiel. Tous les États reconnaissent l’importance de redéfinir la nature du partenariat mondial, mais de profonds désaccords persistent concernant la direction que devrait prendre le changement.

À nouveau, l’axe principal de débat oppose les pays du Sud aux pays du Nord. Les premiers prônent un partenariat entre les gouvernements du Nord et du Sud. Les seconds préconisent un partenariat multipartite et octroyant un rôle central au secteur privé, une compréhension qui bénéficie de l’appui de quelques organisations internationales, dont le Groupe de personnalités de haut niveau (GPHN) et la Banque Mondiale. L’exposition des différentes compréhensions de ce signifiant démontre les importants clivages concernant le type de coopération à privilégier et les acteurs qui y sont impliqués.

Le Sud et le partenariat intergouvernemental

Pour les gouvernements du Sud, le nouveau partenariat mondial concerne principalement les gouvernements nationaux. L’atteinte des ODD nécessite une importante volonté politique des États membres et celle-ci ne peut être substituée par l’inclusion de partenaires du secteur privé ou de la société civile. Le G77 notamment conclut que « l’on ne soulignera jamais trop l’importance de la coopération internationale passant par les canaux intergouvernementaux » (G77 et Chine, 2015 : 3). La participation de la société civile et du secteur privé n’est pas découragée, mais elle « doit être complémentaire aux partenariats [de gouvernement à gouvernement], et non les remplacer » (Chine, Indonésie et Kazakhstan, 2014 : 2).

Plus spécifiquement, cette coopération entre gouvernements nationaux qui constitue le cœur du partenariat mondial est, pour le Sud, centrée sur des relations entre États du Nord et États du Sud. La dichotomie Nord-Sud, que nous avons précédemment mentionné dans l’article portant sur l’expression « Ne laisser personne de côté », est centrale à la position des pays du Sud en ce qui concerne la notion de partenariat mondial : « le groupe soutient que le cœur de ce partenariat demeure la coopération Nord-Sud » (G77 et Chine, 2015 :1). Ainsi, pour les pays du Sud global, le terme partenariat mondial désigne principalement la coopération entre gouvernements nationaux du Nord et du Sud. Les acteurs privés et de la société civile et les autres formes de coopération internationale n’y occupent qu’un rôle secondaire.

Le Nord et le partenariat multipartite

Le signifiant partenariat mondial porte une tout autre signification pour les pays du Nord. Plutôt que d’être centré sur les relations intergouvernementales, le Nord croit que le développement d’un nouveau partenariat mondial « devrait être fondé sur […] l’adoption d’une approche multipartite » (Union européenne, 2015 : 1). Cette approche multipartite implique une forte participation d’acteurs variés provenant de la société civile, de la communauté académique, mais de manière plus importante, du secteur privé : « le secteur privé demeure le principal moteur de la croissance inclusive et durable. Les gouvernements devraient pleinement saisir les opportunités que le secteur privé leur fournisse » (Commission européenne, 2014 : 14).

Dans la vision des pays du Nord, la coopération Nord-Sud se voit accorder une importance amoindrie. D’abord parce que les autres formes de coopération on tendance à déplacer le focal de la coopération, comme l’illustre le Japon : « la coopération Sud-Sud et la coopération triangulaire [coopération Sud-Sud soutenue par un pays développé ou par une organisation multilatérale] sont des modalités efficaces pour solidifier les partenariats […]. Elles devraient être promues davantage » (Japon, 2015 :2). Ensuite, l’importance amoindrie de la coopération Nord-Sud provient également d’une remise en question de la distinction Nord-Sud elle-même. L’Allemagne soutient que « en référence au développement durable, nous sommes tous des pays en développement » (Allemagne, 2015 : 1) et le représentant du Japon renchérit : « Je ne vois pas la pertinence du débat sur la dichotomie Nord-Sud dans le contexte d’un partenariat mondial pour le développement durable (Japon, 2015b : 2). Les pays du Nord comprennent donc le signifiant partenariat mondial comme impliquant une coopération entre les gouvernements nationaux et les autres types d’acteurs du développement, particulièrement le secteur privé. La superficialité du terme partenariat mondial n’est pas inconséquente. Les débats entourant la question du financement pour le développement illustre bien de quelle manière les différentes compréhensions du partenariat mondial peuvent déboucher sur des initiatives et des politiques bien différentes.

Les conceptions divergentes qu’ont les gouvernements nationaux et autres acteurs du développement engendrent des répercussions concrètes et bien réelles sur les initiatives qu’ils porteront et sur les méthodes qu’ils emploient pour y parvenir.

Le cas du financement pour le développement

La notion de partenariat mondial est intimement liée au sujet du financement pour le développement. Le partenariat nomme les principes qui doivent structurer la coopération entre les acteurs du développement et le financement vient préciser comment les ressources seront allouées dans le cadre de ce partenariat. Il en résulte que les différends entourant la notion de partenariat mondial débouchent sur des clivages similaires portant sur le sujet du financement pour le développement.

Dans un contexte où diverses sources de financement dites novatrices et modernes gagnent en popularité, les gouvernements du Sud préfèrent rappeler que « le financement public est toujours la principale source du développement dans plusieurs pays en développement » (Indonésie, 2015 : 3). L’Alliance des petits États insulaires s’aligne à cette position en déclarant que : « la plus importante source de financement demeure le financement public international » (AOSIS, 2015 :2). Pour ces pays, le financement pour le développement doit être principalement assuré par les gouvernements sur les bases de la coopération Nord-Sud.

À l’opposé, les gouvernements du Nord cherchent à s’éloigner de la primauté du financement public : « nous devons regarder au-delà de l’APD [Aide Publique au Développement] pour atteindre le développement pour tous » (Australie, 2015 : 2). Conformément à leur position sur le partenariat mondial, le Nord accorde moins d’importance au financement public et cherche à accorder un rôle plus central au financement provenant du secteur privé. Aucun acteur n’illustre cette position avec plus de clarté que le GPHN qui déclare qu’« à long terme, les capitaux privés constitueront la source la plus importante de financement » (GPHN, 2013 : 12).

Conclusion

En somme, bien que le Nord et le Sud s’entendent pour dire que le partenariat mondial doit être une solution à l’insuffisance de l’action des gouvernements nationaux, la nature de cette solution diffère grandement entre les deux groupes d’États. Pour le Sud, la réponse se trouve dans la coopération intergouvernementale. Si les actions individuelles des gouvernements ne permettent pas d’atteindre le développement souhaité, l’action concertée et commune des gouvernements, fondée sur une différenciation entre pays du Nord et du Sud, permettra l’atteinte de ces objectifs. Pour le Nord, la réponse réside plutôt dans la coopération avec des acteurs non gouvernementaux, principalement le secteur privé. C’est en allant au-delà de la coopération Nord-Sud, en encourageant de nouveaux modèles de coopération et en intégrant davantage les acteurs du secteur privé que les ODD pourront être atteints.

Le texte final de l’Agenda 2030 conserve cette ambigüité et contient des dispositions appuyant chacune des deux définitions du signifiant. L’objectif 17 des ODD, portant sur le partenariat mondial, contient des cibles qui appuient les deux conceptions. Les cibles 17.16 et 17.17 appuient un partenariat multipartite, les cibles 17.5, 17.10, 17.11 et 17.12 accordent un rôle central au secteur privé, mais les cibles 17.1, 17.2 et 17.4 appuient plutôt la perspective des pays du Sud, notamment en soulignant l’importance de l’APD et en affirmant la distinction entre les pays développés et les pays en développement (AGONU, 2015 : 30). Ainsi, tant dans leurs initiatives que dans les manières de les financer, le Nord tendra à encourager la participation du secteur privé aux dépens des partenariats traditionnels Nord-Sud alors que le développement du Sud reposera davantage sur la coopération et l’aide intergouvernementales.

Conclusion à la série

L’Agenda 2030, présenté comme un consensus historique de par son caractère inclusif, l’étendue de son champ d’application et son envergure, ne parvient à obtenir un appui général qu’en raison de ses nombreuses imprécisions et ambigüités. En effet, les formulations polysémiques du texte permettent aux acteurs d’adopter un langage commun sans toutefois renoncer à leur position : l’usage de buzzwords octroie à l’accord une acceptabilité et une légitimité difficilement contestable. L’étude des différentes significations accordées à certains termes clés révèle des compréhensions divergentes en ce qui concerne la définition du développement, le partage des gains du développement, le partage de la responsabilité du développement et la nature de la collaboration entre les acteurs du développement (présent article).

Il est difficile de prévoir quelles conséquences ces ambigüités auront sur la mise en œuvre de l’agenda 2030. La littérature sur l’effet des imprécisions dans les accords internationaux demeure incertaine, et même en évaluant un accord moins récent que les ODD, il est difficile d’en tirer des conclusions sans équivoque. Il pourrait être suggéré que ces imprécisions pourront servir de justification pour que chaque acteur agisse en fonction de sa propre définition du développement, ou encore pour légitimer leur inaction. En contrepartie, il est aussi probable que l’élaboration de l’agenda 2030 n’aurait pu être achevée sans le recours à ses buzzwords. Le caractère particulièrement inclusif du processus d’élaboration engendre nécessairement la présence de points de vue très variés à la table de négociations ce qui complexifie, jusqu’à rendre virtuellement impossible, l’atteinte d’un consensus. Dans un tel contexte, un agenda imprécis est peut-être meilleur qu’aucun agenda.

Bibliographie sélective

AGONU – Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies. (2015). « Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030 ». Résolution 70/1 (A/RES/70/1), New York : 25 septembre 2015. En ligne. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=F

Allemagne. (2015). Déclaration. 6e session des négociations intergouvernementales, Declaration. En ligne.

AOSIS – Alliance des petits États insulaires. (2015). Déclaration. 4e session des négociations intergouvernementales, Relationship between FfD and post-2015 outcomes. En ligne.

Australia. (2015). Déclaration. 3e Conférence internationale sur le financement du développement, Addis Abéba, 7e séance plénière. En ligne. http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/wp-content/uploads/sites/2/2015/07/Australia.pdf

Chine, Indonésie et Kazakhstan. (2014). Déclaration. 11e session du GTO, Means of implementation/global partnership for sustainable development. En ligne. https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/10057china5.pdf

Commission Européenne. (2014). A Decent Life for All : From Vision to Collective Action. European Commission: Bruxelles. En ligne. http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:441ba0c0-eb02-11e3-8cd4-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF ».

G77 et Chine. (2015). Déclaration. 4e session des négociations intergouvernementales, Relationship between FfD and post-2015 outcomes, 1ière intervention. En ligne. https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/13946g77.pdf

GPHN — High-Level Panel of Eminent Persons the Post-2015 Development Agenda. (2013). « A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies Through Sustainable Development ». New York: United Nations. En ligne : http://www.post2015hlp.org/wp-content/uploads/2013/05/UN-Report.pdf

Indonésie. (2015). Déclaration. 3e Conférence internationale sur le financement du développement, Addis Abéba, 7e séance plénière. En ligne.

Japon. (2015). Déclaration. 1ière session des négociations intergouvernementales, Statements, 3e intervention. En ligne.

Japon. (2015b). Déclaration. 2e session des négociations intergouvernementales, Comments on the Elements Paper for Declaration Discussion, 2e intervention. En ligne. https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/12995japan3.pdf

ONU – Organisation des Nations unies. (S.d.). « Les objectifs du millénaire ». Récupéré sur Organisation des Nations unies : http://www.un.org/fr/millenniumgoals/

PNUD – Programme des Nations unies pour le développement (2017). « Frequently Asked Questions : South-South Cooperation ». Récupéré sur Programme des Nations unies pour le développement: https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/poverty-reduction/development_cooperationandfinance/frequently-asked-questions–south-south-cooperation.html

Union Européenne. (2015). Déclaration. 4e session des négociations intergouvernementales, Relationship between FfD and post-2015 outcomes, 2e intervention. En ligne. https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/14269eu3.pdf

À propos de l’auteur

Félix Larose-Tarabulsy était étudiant à la maitrise en science politique à l’Université de Montréal sous la direction de Jean-Philippe Thérien. Durant ses étudies, il s’est intéressé aux structures de la gouvernance mondiale, et au processus d’élaboration des Objectifs du développement durable des Nations Unies

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