L’impossible intégration de la Chine au New START

U.S. Secretary of State Pompeo Visits Beijing, China, 2018

par Jean-Samuel Houle

Sans un revirement manifeste des ambitions politiques états-uniennes, la fin du contrôle des armements nucléaires est plus que probable alors qu’il ne tient plus qu’à un fil. En raison de la répudiation du traité sur les forces nucléaires intermédiaires (INF) en 2019, seul le traité de réduction des arsenaux stratégiques offensifs (New START) reste actuellement en vigueur. Or, le New START expirera le 5 février 2021 s’il n’est pas étendu pour cinq ans au moyen d’une entente commune des gouvernements russe et états-unien.

Le président Poutine a proposé le 5 décembre 2019 d’étendre le New START sans condition préalable. L’administration Trump, qui avait jusqu’à tout récemment refusé de se prononcer, semble maintenant conditionner son extension à l’intégration des capacités nucléaires chinoises. Alors que la Chine refuse catégoriquement toute limitation de ses arsenaux, l’impossible tentative fait écho à l’incohérence stratégique et du vide substantif trumpien en matière de contrôle des armements. La disparition du régime New START prescrit l’exemption de toutes contraintes sur les arsenaux nucléaires pour la première fois depuis 1972, mettant en risque la sécurité globale.

Le retour de la compétition entre grandes puissances

Le pari d’introduire la Chine au régime du New START se fonde essentiellement sur l’identification de ce pays comme rival stratégique de Washington, aux côtés de la Russie. Dans le Nuclear Posture Review 2018, document révisant la doctrine nucléaire états-unienne, la désignation officielle d’un retour à la compétition entre grandes puissances laissait planer un argument de fond simpliste : les États-Unis sont entravés par des traités alors que la Chine ne l’est pas.

Une des justifications menant à la fin du traité INF était justement l’absence de contrainte sur les missiles de portée intermédiaires chinois. Les États-Unis estiment également que la Chine doublera son arsenal stratégique si le New START devait maintenir sa présente forme pour cinq ans supplémentaires.

C’est ainsi qu’en décembre 2019, les États-Unis ont invité la Chine à entreprendre un dialogue stratégique bilatéral en parallèle à celui en cours avec la Russie. Pékin n’a jusqu’à présent pas répondu à l’appel.

Selon le négociateur états-unien Marshall Bellingslea, la Chine devrait ouvrir ses installations disposant de systèmes stratégiques à des inspections, car c’est le comportement d’une « grande puissance responsable ».

L’intégration au régime de vérification du New START est donc axée sur la recherche d’une plus grande transparence de la part de la Chine. Toutefois, la compétition tous azimuts que les États-Unis cultivent à l’égard de la Chine, tant au niveau économique que technologique, rend difficile l’appel à cette forme de coopération. Outre l’hostilité générale de Washington à l’égard de la Chine, une complication supplémentaire à l’intégration provient d’une conception dissemblable du contrôle des armements.

La Chine et le contrôle des armements nucléaires

Dans l’optique de réguler l’armement nucléaire mondial, inclure la Chine dans le New START est un objectif sensé. Toutefois, si l’on ne considère que les restrictions relativement élevées du traité sur les systèmes stratégiques et les ogives, l’intégration des capacités chinoises semble futile.

Car pour l’instant, l’absence de limite légale n’a pas mené au développement d’une force nucléaire considérable. On évalue que le pays détient environ 300 ogives et un peu plus de 200 vecteurs pour les utiliser ce qui est sous le seuil des limites établies par le Traité New START. L’estimation états-unienne que la Chine s’armera considérablement au courant des cinq prochaines années est inconsistante avec les faits disponibles qui s’alignent plutôt avec le narratif chinois de « peaceful rise » (doctrine officielle voulant afficher ses intentions pacifiques lors de son ascension vers le statut de grande puissance).

Alors que les États-Unis et la Russie ont historiquement négocié des accords techniques limitant leurs arsenaux, la diplomatie nucléaire chinoise s’œuvre de façon différente. Pour ces premiers, les régimes légaux comme le New START ont permis d’augmenter la confiance, diminuer les arsenaux et les coûts associés à la défense. En raison de l’organisation de ses forces et de leur importance relative, la Chine s’intéresse d’abord aux déclarations doctrinales d’utilisation de l’arme et à la caractérisation de ses relations sécuritaires, notamment avec les États-Unis.

La Chine se perçoit comme l’État nucléaire le plus « responsable », car elle évoque depuis longtemps une doctrine de non-premier usage de l’arme et qu’elle soutient une force nucléaire minimale. Contrairement à ses capacités conventionnelles, Pékin caractérise ses forces nucléaires de « non déterminante », minimisant leur importance dans ses préparations militaires. Cette organisation influence l’orientation de sa diplomatie nucléaire qui ne se concentre pas nécessairement aux limites classiquement négociées lors d’accords bilatéraux. Les États-Unis et la Russie qui ayant des doctrines d’utilisation de l’arme à seuils moins élevés, son initiative de diplomatie nucléaire cherche principalement à obtenir des déclarations de non premier usage.

La Chine à la recherche de reconnaissance

Intrinsèquement liée à l’enjeu doctrinal, la Chine soutient également la caractérisation officielle des relations sécuritaires. Les États-Unis et la Russie (et auparavant l’URSS) se reconnaissent la destruction mutuelle assurée par la légalisation d’un arsenal significatif. Cette relation sécuritaire rend impossible tout plan d’offensive destructive, car on accepte essentiellement d’être vulnérable à une seconde frappe. Pour la Chine, l’enjeu est différent vu l’asymétrie de ses forces permettant théoriquement une frappe états-unienne préventive et désarmante.

Lors du premier mandat d’Obama, la Chine et les États-Unis se consultaient sur l’établissement d’un potentiel dialogue stratégique concernant la nature de leur interrelation. Alors que les discussions devaient inclure leurs relations économiques et militaires, les Chinois invitaient les États-Unis à reconnaitre la vulnérabilité mutuelle, ce que l’administration Obama a ultimement refusé. Pour certains, la première étape dans une négociation avec les Chinois serait une déclaration des États-Unis établissant officiellement que leur sécurité est intrinsèquement liée à celle de la Chine. Cette déclaration aurait certainement affecté la confiance chinoise que les États-Unis ne sont pas à la recherche d’une frappe préventive.

D’ailleurs, la Chine s’était auparavant dite ouverte au contrôle des armements nucléaires lorsque les deux États qui possèdent à eux seuls environ 90% des arsenaux mondiaux auraient considérablement réduit leurs forces.

 L’unilatéralisme de la présidence actuelle affecte certainement de manière négative les probabilités de ce scénario.

Incohérence stratégique et vide substantif trumpien

Essentiellement, les États-Unis tentent d’appliquer le régime historiquement conçu et développé avec la Russie au contexte chinois, alors que la Chine cherche au fond une reconnaissance sécuritaire plutôt qu’une limite technique sur son arsenal.

Face à ce constat, les experts restent perplexes devant la volonté d’intégrer la Chine au New START ou à un nouveau traité trilatéral, car en plus de l’opposition chinoise, aucune proposition substantive n’a réellement été avancée du côté états-unien. En d’autres termes, l’administration Trump n’a pas esquissé les grandes lignes de ce que devrait ressembler un accord trilatéral incluant Pékin. Avant la toute récente nomination de Marshall Bellingslea à la tête du bureau en charge du contrôle des armements au sein du gouvernement états-unien, ce poste était resté vacant, symptôme d’un exode des experts au sein d’une administration chaotique. À juste titre, on doute de la compétence de ceux qui restent à négocier avec un partenaire réticent à un accord si important en si peu de temps et lors d’une pandémie.

S’ajoutent à cela les multiples difficultés légales que contient l’élargissement d’un texte international conçu à priori de manière bilatérale.

Conclusion

Même si un dialogue stratégique bilatéral devait avoir lieu, d’aucune manière les États-Unis et la Russie ne pourraient rencontrer cette autre position longuement maintenue par la Chine d’ici le 5 février 2021. Ainsi, sans développement sur la question de la reconnaissance d’une vulnérabilité mutuelle et sans effort vers une diminution drastique des arsenaux états-uniens et russes, il est difficile d’imaginer une avancée vers une intégration chinoise au New START.

Devant l’invraisemblance d’une intégration chinoise au New START, il est peu probable que le document soit étendu pour cinq ans supplémentaires sans une volte-face de la présente présidence. Un tel développement n’implique rien de positif pour un environnement sécuritaire international déjà sous forte tension. Toutefois, une victoire démocrate aux prochaines élections présidentielles prévues en novembre permettrait peut-être d’étendre le traité, le candidat Biden ayant affirmé sa volonté en la matière. Si tel est le cas, le temps pourrait tout de même manquer devant le processus législatif russe nécessaire à l’extension.

À propos de l’auteur

Jean-Samuel Houle est un étudiant au Baccalauréat en relations internationales et droit international à l’Université du Québec à Montréal. Boursier de l’Institut d’études internationales de Montréal pour l’année 2020 et auxiliaire de recherche à l’Observatoire de l’Eurasie, Jean-Samuel s’intéresse aux relations États-Unis-Russie-Chine et au contrôle des armements nucléaires.

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